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着力提升实体“精准性”、程序“规范性”——

坚持“三个善于”高质效办好每一个公益诉讼案件

“三个善于”既是认识论也是方法论,重在促进把高质效办好每一个案件、“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的检察履职办案基本价值追求贯彻到检察办案全过程各环节。检察机关应坚持“三个善于”做实高质效办好每一个案件,以“可诉性”促进提升公益诉讼检察办案精准性和规范性,全面提升公益诉讼检察办案质效。最高人民检察院公益诉讼检察厅2024年11月印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见(试行)》(下称《意见》),旨在推进公益诉讼检察业务迈向高质量发展新阶段,以高水平管理促进高质效办好每一个公益诉讼案件,其中特别提出要将“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化、实践化。

对于公益诉讼案件办理而言,“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系”,其中的实质法律关系是公益损害事项及其“可诉性”。“可诉性”基本要素包括有适格诉讼主体,有公益损害事实,有法律明确授权等;如果是行政公益诉讼,还应当有行政违法行为,包括违法履行职责或不履行职责。首先,在准确把握适格诉讼主体方面,行政公益诉讼要依法查明行政主体或者法律、法规、规章授权组织的法定职责、职责范围和依据,从最有利于解决公益损害问题、最大化保护公益角度确定被监督对象。民事公益诉讼要按照民事侵权归责原则,清晰界定侵权行为主体及责任主体。如在环境公益诉讼中,要区分多个污染主体、多种污染行为及不同程度的损害后果;在涉及网络平台等新兴业态公益诉讼中,要深入分析平台与用户、平台与入驻商家等多主体间的法律关系。其次,在准确把握违法行为方面,要重点围绕行政机关履职情况进行合法性审查。再次,在准确把握公益损害方面,要重点界定公益与私益、损害现实性或危险性、损害与违法之间的关联性等。最后,在把握法律授权方面,要综合研判监督必要性、办案效果、舆情风险等因素,严格审批程序。

就公益诉讼案件办理而言,“善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神”,意味着要深入理解公益诉讼相关法律规范背后的基本价值和理念,确保法律解释和适用符合法律整体框架和价值取向,维护法律的权威性和严肃性。由于目前涉及检察公益诉讼的法律法规分散于不同领域的实体法和程序法中,缺乏体系性,相关条款之间可能存在交叉或模糊地带。深刻领悟法治精神,就是要准确理解法律条文的立法目的和适用条件,精准选择和适用法律条款。如在办理英雄烈士保护领域检察公益诉讼案件中,要准确理解保护英烈名誉、荣誉的法治精神,为精准适用相关法律条款追究侵权责任提供基础。同时,法治精神为司法自由裁量权的行使划定了边界和标准。领悟法治精神有助于在法律规定范围内规范、合理地行使自由裁量权,确保裁判结果既符合法律规定,又体现公平正义。再如,对于生态环境和食品安全领域检察公益诉讼中的惩罚性赔偿适用条件、基数和倍数的确定等问题,就要从充分发挥惩罚性赔偿制度功能的法治精神角度予以把握,综合考量计算方法,准确确定诉讼请求,而不能“一刀切”。

“善于在法理情的有机统一中实现公平正义”,要求检察公益诉讼案件的办理不能就案办案、机械办案,要通过办案让人民群众感受到公平正义。严格依法是前提和基础,要明确监督的对象、范围、方式、程序,在法律授权范围内牢牢守住办案底线和权力边界,做到履职不缺位、尽责不越位。比如,办案时要将推动实质性整改作为办案“法理情有机统一”的关键。要持续跟进监督行政机关依法履职情况,对行政机关修复受损公益的具体举措进行及时评估,确保公益救济及时到位,办案效果符合人民群众可感受、能感受、感受到的公平正义。要将个案办理向类案监督、系统治理延伸,通过案件办理促进政府、社会组织、公众等协同参与公共利益保护,引导社会各界遵守法律、尊重公益。

以“三个善于”做实高质效办好每一个公益诉讼案件,要着力提升实体“精准性”。第一,检察建议内容要精准。首先,要结合行政机关的具体履职要求提出有针对性、可操作性的建议内容,与可能提起的诉讼请求相衔接,推动行政机关实现自我纠错,避免混同于加大法治宣传力度、加强法律法规学习等社会治理检察建议。其次,要精准把握检察权和行政权的边界,做到监督不替代、到位不越位。如检察建议内容不能仅仅空泛要求开展专项治理,而要针对相关违法情形提出具体建议。第二,要精准确定被监督对象,准确把握监管部门及其职责范围,如安全生产领域中须结合具体案情明确综合监管、行业监管、属地政府等多部门履职边界,进而确定被监督对象。第三,起诉标准要严谨。对于制发检察建议后仍不纠正、公共利益仍处于损害状态的,从法定职责、履职能力、履职进展及公益受损的严重性、紧迫性等方面进行评估,敢于以“诉”的确认体现司法价值引领。依据行政机关法定职责,对照执法权力清单和责任清单,以是否全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为、国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护为标准,判定行政机关是否不依法履行职责。第四,诉讼请求要精准。结合事实理由和法律依据,有针对性地提出诉讼请求,确保诉讼请求内容具有现实可行性。综合考虑公益损害领域、民事侵权主体之间关系、主观恶性、行为违法性及后果严重性等不同情形,准确适用责任承担方式及责任类型,准确把握惩罚性赔偿的适用。

以“三个善于”做实高质效办好每一个公益诉讼案件,要着力提升程序“规范性”。一是严把立案标准。准确把握提起检察公益诉讼的职能定位,结合履职优势与办案效果,正确选择适用民事公益诉讼和行政公益诉讼。秉持检察公益诉讼制度设计的初衷,将行政公益诉讼作为核心着力点,在办案力量与资源配置上予以重点保障。对于违法行为轻微或者公益损害较小,可以及时整改的案件,可制发社会治理检察建议或者以移送线索、提出工作提示等方式推动解决。重点聚焦区域协调难度大、监管职责交叉、行政机关整改履职存在难度等情形,以检察建议督促行政机关依法履职。二是调查核实要规范。要围绕调查事项形成调查方案,确定调查方式,完善取证措施,利用无人机、卫星遥感、大数据技术等,及时、全面、规范、客观地收集、固定证据。要确保调查程序合法、证据形式合法,达到“诉”的标准。对案情简单、履职整改较容易的行政公益诉讼案件,可采取召开座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行磋商,应做到磋商对象和内容指向明确、磋商文书表述规范、磋商会议记录规范。对案情事实复杂、争议较大、履职整改难度较大的案件,不宜通过磋商程序解决问题。三是跟进监督要规范。对整改难度大、周期长的案件,常态化开展跟进监督,通过实地回访、公开听证、志愿者参与评估、委托鉴定、专家咨询等方式推动整改落实。在检察建议回复期届满,行政机关未回复也未整改到位的情况下,不宜通过反复“回头看”或提醒函等方式督促履职,应当适时提起诉讼,增强监督刚性。四是变更诉请、撤诉、跟进执行要规范。案件起诉到法院后,检察机关仍应持续跟进整改情况,在行政机关整改到位、诉讼请求得以实现且国家利益或者公共利益得到有效保护后,可以根据行政机关的不同违法情形,依法采取变更诉讼请求、撤回起诉等方式,彰显法律监督权威。要督促法院裁判案件依法及时移送执行,引导对裁判未能执行到位的及时跟进,协助做好执行款项的监督管理使用,确保民事公益诉讼中的损害赔偿执行到位,守好公共利益保护的“最后一公里”。

(作者为浙江省人民检察院公益诉讼检察部副主任)